ОТНОСНО ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО ВЪВ ВРЪЗКА С НЕОБХОДИМОСТТА ОТ ЗАКОН ЗА ПУБЛИЧНО-ЧАСТНОТО ПАРТНЬОРСТВО

ОТНОСНО: Консултация за извършване на цялостна предварителна оценка на въздействието относно необходимостта от Закон за публично-частното партньорство

УВАЖАЕМА ГОСПОЖО КАРАДИМОВА,

Във връзка с Ваше писмо с изх. № 91-00-169 от 20.07.2026 г., с което на основание чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и чл. 24 от Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието отправяте покана за консултации при извършването на цялостна предварителна оценка на въздействието и ни молите за мотивирано становище относно необходимостта от изготвяне на Закон за публично-частното партньорство (ПЧП), Българската стопанска камара – съюз на българския бизнес (БСК), в качеството си на представителна работодателска организация, представя настоящото становище.

На първо място, приветстваме избора цялостна, а не частична, предварителна оценка на въздействието да съпътства настоящата законодателна инициатива по чл. 20, ал. 3 и 4 от ЗНА – подход, какъвто БСК последователно препоръчва за регулаторни намерения от подобен мащаб и дългосрочен фискален обхват.

Считаме за необходимо още в началото да маркираме едно процедурно обстоятелство с пряко значение за съдържателността на исканото становище: определеният срок – до 22.07.2026 г., т.е. два дни от датата на писмото – е несъразмерно кратък. Съзнаваме, че поканата е отправена на етап преди изготвянето на самия законопроект, но доколкото решението за необходимостта от изцяло нов закон предопределя дългосрочно регулаторната рамка на цял отраслов сегмент, БСК смята, че то заслужава съпоставим по сериозност срок. Представяме настоящото становище добросъвестно в рамките на дадения срок, но подчертаваме то да не се възприема като прецедент за етапа на обществено обсъждане на самия законопроект, на който БСК ще настоява за пълния законоустановен срок и за провеждане на реални работни консултации.

По същество, БСК представя следния мотивиран отговор.

1. Обвързана, а не безусловна необходимост

Необходимостта от приемане на самостоятелен Закон за публично-частното партньорство не е нито очевидна, нито презумптивна – тя следва да бъде положително доказана в рамките на самата цялостна предварителна оценка на въздействието, а не да ѝ предхожда като готов извод.

БСК принципно подкрепя усилията за изграждане на модерна и работеща нормативна рамка за публично-частно партньорство. В условия на ограничен фискален капацитет на държавата и общините, ПЧП е утвърден в международната практика инструмент за привличане на частен капитал, технологичен и управленски ресурс в модернизацията на транспортната, социалната, здравната и енергийната инфраструктура на страната. Доколкото оценката на въздействието убедително покаже, че съществуващите правни форми (обществена поръчка и концесия по Закона за концесиите) не могат да поемат тази функция, БСК ще подкрепи изготвянето на нов закон.

Тази принципна подкрепа обаче е обвързана с ясно условие за правната сигурност, практическата приложимост и регулаторната стабилност на бъдещия закон. Опитът на България вече показа, че добронамерена законодателна инициатива, необлечена в качествена и емпирично обоснована регулация, води до нормативен акт, който остава практически неприложим.

2. Поуките от закона за ПЧП от 2012 г.

Отговорът на поставения въпрос не следва да се търси в правен и институционален вакуум. България вече разполага с конкретен и добре документиран национален опит с уредбата на ПЧП, който е задължителна отправна точка на всеки анализ на необходимостта от нов закон.

Законът за публично-частното партньорство, приет през 2012 г. и в сила от 1 януари 2013 г., въведе тежък, свръхрегулиран и институционално разпокъсан режим: многостепенна административна и съгласувателна процедура с последователни разрешителни режими на няколко нива на управление; висока и непропорционална административна тежест за публичните възложители и частните партньори, несъответстваща на реалния мащаб на повечето планирани проекти; и недостатъчна синхронизация със Закона за обществените поръчки и Закона за концесиите, което породи трайна правна несигурност относно приложимия ред за всеки конкретен проект.

Резултатът е категоричен. В годините на действие на закона не беше реализиран нито един реален и успешен ПЧП проект по неговия ред. Това наложи цялостната му отмяна, считано от 1 януари 2018 г., с приемането на новия Закон за концесиите, който обедини уредбата на концесиите и на ПЧП в единен режим.

От тази история произтича изводът, който БСК извежда като водещ принцип на настоящото становище, че повторението на същите регулаторни грешки – свръхрегулация, институционална разпокъсаност, неотчитане на административния капацитет на възложителите и на реалната бизнес среда – ще доведе неизбежно до същия нулев икономически резултат. Закон, който не намира практическо приложение, не просто пропуска възможност – той дискредитира идеята за ПЧП пред инвеститорите и финансиращите институции за години напред. Именно затова отговорът на въпроса дали е необходим нов закон не може да бъде отделен от въпроса защо предходният не проработи и какво гарантира, че новият няма да повтори съдбата му.

3. Задължителни елементи, които оценката трябва да разгледа

За да отговори реално на въпроса за необходимостта цялостната предварителна оценка на въздействието, трябва да включва пълноценно разработени следните елементи:

3.1. Фискален анализ на дългосрочния ангажимент

За разлика от класическата обществена поръчка, при която задължението на публичния възложител се изчерпва в рамките на кратък изпълнителски период, договорът за ПЧП по правило обвързва държавата или общината за период от 15 до 30 и повече години. Оценката трябва изрично да адресира риска от натрупване на скрити извънбюджетни задължения, които не се отразяват коректно в показателите за дефицит и дълг; опасността от небалансирано разпределение на риска между публичния и частния партньор; и риска от необосновано натоварване на бюджетите в дългосрочен хоризонт.

3.2. Тест за въздействие върху малките и средните предприятия

Всеки нов регулаторен режим генерира преки и косвени разходи за частния сектор – за правно и финансово структуриране на проектите, за банкови и застрахователни гаранции, за участие в тръжни процедури с висока сложност и други административни разходи. Без систематизирана оценка на тези разходи не може да се прецени доколко предложеният режим реално ще бъде достъпен за широк кръг инвеститори, или ще остане практически запазена територия само за големи консорциуми. Предвид ролята на МСП в структурата на българската икономика (99.8% от всички предприятия, създаващи над 66% от БДС, реализиращи над 54% от износа и осигуряващи 75% от заетостта в частния сектор), БСК настоява оценката да включва изричен МСП тест – включително по отношение на възможностите на МСП да участват като подизпълнители и като дялови съинвеститори в проектните консорциуми, както и чрез механизми за колективно финансиране.

3.3. Анализ на алтернативите и на възможностите за финансиране

Не по-малко важен е въпросът за пригодността за финансиране и привличане на частен капитал за проектите в бъдещия модел. Търговските банки, институционалните инвеститори и международните финансови институции оценяват правната сигурност, предвидимостта на административните процедури и регулаторната стабилност като ключова предпоставка за предоставяне на дългосрочно проектно финансиране. Свръхрегулиран и непредвидим режим – какъвто беше режимът от 2012 г. – пряко намалява инвестиционната привлекателност и възможностите за финансиране на бъдещите проекти, независимо от техните икономически качества.

3.4. Реални, а не формални консултации до приключването на оценката

БСК настоява до финализирането на цялостната предварителна оценка на въздействието да бъдат проведени реални работни срещи с представителните организации на работодателите и бизнеса, при законоустановен срок за представяне на становища, а постъпилите предложения да бъдат надлежно обсъдени и отразени в справка за отразяване на постъпилите бележки. Готовността на институцията да отдели необходимото време на този етап е и индикация доколко следващите стъпки – самото изготвяне на законопроекта, ако оценката обоснове необходимостта от него – ще следват добрите практики при изготвянето на нормативни актове, а няма да ги третират като формалност. 

Въз основа на изложеното, Българската стопанска камара заявява следното мотивирано становище по поставения въпрос:

Необходимостта от изготвяне на самостоятелен Закон за публично-частното партньорство не е установена към момента и не следва да се презумира. Тя може да бъде потвърдена единствено въз основа на цялостна предварителна оценка на въздействието, включваща най-малкото:

1. фискален анализ на дългосрочния ангажимент,
2. тест за въздействие върху МСП,
3. сравнителен анализ на алтернативите пред създаването на нов самостоятелен режим и
4. анализ на финансовата осъществимост на бъдещия модел.

В случай че посочените анализи потвърдят необходимостта от нов закон, БСК принципно ще подкрепи тази инициатива, доколкото тя реално разширява възможностите за финансиране на инфраструктурни проекти в интерес на държавата, общините и бизнеса – при условие, че бъдещият законопроект отчете поуките от режима, действал в периода 2013–2017 г., и не възпроизвежда неговата свръхрегулация и институционална разпокъсаност.

БСК ще продължи да следи внимателно развитието на инициативата и остава на разположение за допълнителни консултации, работни срещи и предоставяне на експертен анализ.

С УВАЖЕНИЕ,

ДОБРИ МИТРЕВ

Председател на УС на БСК