ФОРМАЛНИ ПРОГРАМИ ПИЛЕЯТ ПАРИТЕ ОТ БЮДЖЕТА

Сметната палата публикува дългоочаквания одит на бюджетния процес в страната. Изводите моментално намериха отзвук в общественото пространство.

Докладът е за периода януари 2008 - юни 2011 г. Той обхваща както година на рекордни бюджетни приходи и голям излишък (2008), така и кризисните 2009 и 2010 г., когато постъпленията се сринаха и бюджетът излезе на сериозен дефицит.

Тези бурни години за държавните финанси затрудняват дългосрочния поглед - например оценка доколко устойчиви са правителствените прогнози или колко адекватна е средносрочната фискална рамка. В същото време именно подобен период е добра предпоставка да се анализира качеството на бюджетния процес в една променяща се и трудно предвидима икономическа среда.

Основните проблеми

Оценката на Сметната палата не е еднозначна, но в доклада се откроени ред проблеми на всички етапи от бюджетния процес - планиране, изпълнение, отчитане. И те съвсем не се изчерпват с множеството корекции (т.нар. “местене на тъмно” на средства). Всъщност, ако има централна тема на този доклад, то тя е “силно подценената роля на програмното бюджетиране”.

Одиторите ясно са откроили “формалния подход при съставянето на програмите и политиките”. Това потвърждава наблюденията, че администрацията натъкмява своите т.нар. програми да отговорят на предварително заложени разходи. Процесът е обърнат нагоре с краката - вместо програмите да водят към разходи, разходите се обосновават, като се разписват програми.

Този формален подход е най-осезаем при дебатите за бюджета в парламента - там думата програма почти не се споменава, а се коментира кой министър колко пари е получил.

Към смяна на правилата

Проблемът с програмните бюджети прозира и от нормативната база, тъй като те дори не са трайно регламентирани в закона за устройство на държавния бюджет. Изготвянето им се записва в преходните и заключителни разпоредби, което наистина не звучи сериозно.

Това е и една от основните препоръки на Сметната палата - да се намери трайна нормативна уредба.

А защо толкова говорим за тези програмни бюджети? Защото формалното им изготвяне води до пилеене на публични пари. Това е разликата между двата модела - при единия даваш пари на администрацията, за да продължи да съществува както до момента, или да се разрасне, докато при другия даваш пари за резултат.

В момента ние се опитваме да направим и двете неща едновременно - бюджетите са ориентирани към разходите, но с програмна добавка. Двете неща обаче са несъвместими и Сметната палата е категорична: “Моделът на паралелно съставяне на традиционен бюджет, ориентиран към разходите, и на програмен бюджет следва да бъде заменен с ориентирано към резултатите бюджетиране...”

Големите недостатъци

Тук, разбира се, стигаме и до въпроса готова ли е въобще администрацията да се справи? Опитът с програмните бюджети до момента показва сериозни проблеми, отчита докладът на Сметната палата:

- администрацията формулира предимно качествени индикатори за оценка на ползата/ефекта от провежданите политики;

-липсват адекватни количествени измерители, а отчитането им е формално;

- в резултат не може да се измери в достатъчна степен въздействието върху потребителите на услугите и постигането на целите;

- няма обвързаност между целите и средствата.

В някои случаи дори таблицата с индикаторите при програмното бюджетиране не се попълва, тоест дори и формално, то се прави калпаво.

Изводът е, че трябват ясни правила и обучени хора във всяка една администрация, които да се занимават с програмното бюджетиране. Сега в различните ведомства то е отговорност на какви ли не дирекции - като почнеш от “Бюджет” и стигнеш до “Човешки ресурси”. А има и случаи, в които чиновниците, които изготвят традиционния бюджет (ориентиран към разходите) са различни от тези, които се занимават с програмния, с което административният хаос става пълен.

Изход от ситуацията еда се създаде звено във всяка администрация, което да получи съответната квалификация от Министерството на финансите. Все пак става дума само за 2-3 човека на ведомство. Защото едно е само да отчиташ похарченото, съвсем друго е да гониш конкретни резултати и да отговаряш за постигането им.

Така че до края на мандата си това правителство има възможност да направи поне една ключова реформа - да приеме нов закон за публичните финанси, в който е залегнало програмното бюджетиране, ограничени са възможностите за корекции без санкцията на парламента и е регламентирана по-добра отчетност.

ПЕТЪР ГАНЕВ - Авторът е старши икономист в Института за пазарна икономика