ДО
Г-Н ПЕТЪР КЪНЕВ
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА КОМИСИЯТА ПО
ИКОНОМИЧЕСКА ПОЛИТИКА И ИНОВАЦИИ
Г-Н ДЕЛЯН ДОБРЕВ
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА КОМИСИЯТА ПО
БЮДЖЕТ И ФИНАНСИ
НАРОДНИТЕ ПРЕДСТАВИТЕЛИ 51-ВОТО НС
СТАНОВИЩЕ
Относно проект за Закон за изменение и допълнение на Закона за защита на конкуренцията – сигнатура 51-554-01-156 от 12.09.2025г.
Уважаеми господин Кънев,
Уважаеми господин Добрев,
Уважаеми дами и господа народни представители,
С настоящото, изразяваме своето становище като заинтересована страна по предложените изменения на Закона за защита на конкуренцията съгласно законопроект със сигнатура 51-554-01-156 от 12.09.2025 г.
Подкрепяме направените предложения за разширяване и прецизиране на правомощията на Комисията за защита на конкуренцията в светлината на европейската и международна правна рамка и практика. Считаме, че в съществена част предложените изменения са положителни и че именно чрез укрепване на административния капацитет и правомощията на КЗК ще се изгради работещ механизъм за контрол и осигуряване на нормално функциониране на пазара в Република България.
Същевременно имаме определени бележки и предложения по конкретни текстове, които излагаме по-долу:
- Относно участието на външни експерти и специалисти, при упражняване на властническите правомощия и разглеждане на преписките от страна на Комисията:
ЗЗК и понастоящем дава възможност за привличане на външни експерти, които да изразят становище по определени въпроси в рамките на експертизи, възложени им от Комисията съгласно чл. 45, т. 4 и чл. 53 от ЗЗК.
Подкрепяме назначаването и използването на експертизи от страна на Комисията, по въпроси по които тя и нейната администрация нямат необходимия експертен капацитет и специални знания. Считаме, че това би допринесло за повишаване на качеството на правоприлагане и до изясняване на стоящите пред Комисията технически и научни въпроси.
Същевременно, посредством законопроекта се предвижда участието на външни експерти и специалисти при самото разглеждане на преписките и дори при извършване на проверки на място.
Няма изискване въпросните експерти да разполагат със специални знания (както това предвижда чл. 53 ЗЗК понастоящем), което навежда на мисълта, че въпросните външни експерти ще бъдат привличани в качество идентично на държавните служители от администрацията на Комисията, включително по икономически и правни въпроси.
Оценяваме необходимостта и затрудненията при осигуряване на кадрова обезпеченост на експертния състав на администрацията на Комисията.
Същевременно изразяваме дълбоки притеснения относно евентуална заинтересованост и възможност за узнаване и използване на изключително конфиденциалната информация, с която Комисията по естеството на своята работа борави.
Потенциално такива експерти биха могли да бъдат адвокати, консултанти и други лица в отношения с конкуренти, контрагенти и др. предприятия и лица, заинтересовани от производството. Подобни отношения могат да съществуват преди или да възникнат след започване на производството и са сериозна предпоставка за създаване на зависимост и конфликт на интереси, който не може лесно да бъде установен, нито от Комисията, нито от страните в производството.
Нещо повече, участието на такива лица в най-високата форма на процесуална репресия, каквато са проверките на място, както и във всички фази на разследването, в т.ч. изработване на доклада до състава на Комисията, създава предпоставки за инструментализиране на правомощията на Комисията в полза на частни интереси.
По §13 – Процедурата относно „включването на външни експерти“ е неясно регламентирана. Не става ясно дали същите ще бъдат назначавани като служители или ще се привличат ad hoc по аналогия с вещите лица в съдебните производства. Липсва и яснота относно заплащането на възнагражденията им – дали разходите ще бъдат за сметка на бюджета на административния орган или на страните по производството. В случай че не е предвидено възнаграждение, възниква в още по-голяма степен въпросът как ще бъде гарантирана тяхната безпристрастност.
По §15 – Отново е предвидено т.нар. „включване“ на външни експерти, без яснота относно процедурата, по която ще се назначават, начина на контрол върху дейността им и съотношението между техните функции и правомощията на служителите на Комисията за защита на конкуренцията. Подобна уредба създава риск от смесване на административни функции и извънсистемни участия, което напомня на практики от миналото, несъвместими с принципите на правовата държава.
По §17 – Липсва яснота относно субекта, който ще „оправомощава“ тези външни лица, както и относно обема и характера на предоставяните им правомощия. Няма норма указваща, че комисията за защита на конкуренцията ще гласува решение за съответните назначения. Неопределеността поставя под съмнение законосъобразността на техните действия .
Считаме, че не е достатъчна гаранция срещу такъв резултат предложената разпоредба на чл. 39, ал. 4 ЗЗК, съгласно която „(4) Външните специалисти по ал. 3 не могат да бъдат заинтересовани пряко или косвено от изхода на производството и осъществяват възложените им от председателя задачи безпристрастно и в интерес на ефективното прилагане на този закон и на чл. 101 и 102 от Договора за функционирането на Европейския съюз.“
Въпросната разпоредба по своето естество е пожелателна, защото не води до понасяне на отговорност на въпросните външни лица при наличие на такава заинтересованост, нито ги прави обект на разпоредбите относно несъвместимост и конфликт на интереси на действащото законодателство – напр. съгласно Закона за държавния служител, Закона за противодействие на корупцията и др.
Тази уредба влиза и в противоречие с изискванията за собствена кадрова обезпеченост чрез персонала на конкурентното ведомство съгласно чл. 5, ал. 1 и за независимост на персонала и решаващия орган съгласно чл. 4 от Директива (ЕС) 2019/1 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 година за предоставяне на правомощия на органите по конкуренция на държавите членки, за да бъдат по-ефективни в правоприлагането, и за гарантиране на правилното функциониране на вътрешния пазар.
Затова предлагаме да отпаднат всички разпоредби допускащи участието на външни експерти при упражняване на правомощията на КЗК, включително при извършване на проверки на място – в т.ч. §5, §6 в частта му относно изменение на чл. 13, ал. 2, т. 2 ЗЗК, §13, в частта му относно изменение на чл. 50, ал. 2.
За сметка на това предлагаме въпросните текстове да се заменят с разпоредби водещи до ефективно прилагане на чл. 3 и чл. 4 от посочената по-горе Директива, които да подпомогнат независимостта и кадровата обезпеченост на администрацията на Комисията, включително посредством осигуряване на допълнителни трансфери от републиканския бюджет за увеличаване на възнагражденията и допълнително материално стимулиране на държавните служители и членовете на Комисията.
- Достъп до трафични данни
Съгласно разпоредбите на §39 от законопроекта, на Комисията се дава достъп до трафични данни от операторите на електронни съобщителни услуги по реда на чл. 251б и следващите от Закона за електронните съобщения.
Считаме, че този достъп би бил непропорционален на разследването на едно административно нарушение, каквото е нарушението по чл. 15 от Закона за защита на конкуренцията.
Показателно е, че подобна намеса в правата на гражданите не е допусната с оглед разследване на което и да било друго административно нарушение, в т.ч. данъчни, митнически и др. нарушения. Целите, за които е допуснат достъп до тези данни, съгласно чл. 251б от Закона за електронните съобщения понастоящем включват
„нуждите на националната сигурност и за предотвратяване, разкриване и разследване на тежки престъпления, в това число за целите на предотвратяване на тежки престъпления в рамките на оперативно-издирвателната дейност по реда на глава девета от Закона за противодействие на корупцията, както и за издирване на обявено за общодържавно издирване лице, което е осъдено за тежко престъпление на лишаване от свобода с влязла в сила присъда, чието изпълнение на наказанието не е отложено по реда на чл. 66, ал. 1 от Наказателния кодекс и присъдата не е приведена в изпълнение, или което е изпаднало или може да изпадне в положение, поставящо в риск живота или здравето му.“
Достъп до трафични данни не се предвижда и от Директива (ЕС) 2019/1 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 година за предоставяне на правомощия на органите по конкуренция на държавите членки, за да бъдат по-ефективни в правоприлагането, и за гарантиране на правилното функциониране на вътрешния пазар.
Правомощията, които националните органи по конкуренцията трябва да имат са изброени в чл. 6-9 от Директивата и те не включват достъп до трафични данни.
Не трябва да се забравя и че съгласно чл. 34 от Конституцията:
„Чл. 34. (1) Свободата и тайната на кореспонденцията и на другите съобщения са неприкосновени.
(2) Изключения от това правило се допускат само с разрешение на съдебната власт, когато това се налага за разкриване или предотвратяване на тежки престъпления.“
В случая не става въпрос за тежко престъпление или дори за престъпление, а за административно нарушение. Намесата в тайната на съобщенията за разкриване на подобни административни нарушения е непропорционална и несъответна на заложената от Конституцията възможност за изключения от защитата на тайната на кореспонденцията.
Затова предлагаме §39 от законопроекта да отпадне.
- Възможност за извършване на проверки на място в рамките на секторни анализи
Съгласно §32 от законопроекта посредством изменение на чл. 91, ал. 3 от Закона за защита на конкуренцията се създава възможност Комисията да извършва проверки на място и в рамките на производства за извършване на секторен анализ.
Считаме това решение за неудачно, с оглед на факта, че производството по извършване на секторен анализ е такова, в което разследваните стопански субекти не участват като страна. Липсват правни гаранции за тяхната защита, не е предвидена възможност за достъп на предприятията до материалите по преписката, а решението, с което приключва производството не подлежи на обжалване.
С това допълнително правомощие се създават предпоставки за т.нар. ‘fishing expeditions’ – т.е. претърсване, което не почива на достатъчно данни за извършено нарушение, отречени като недопустими в практиката на Съда на ЕС.
Инициирането на производство по реда на чл. 38, ал. 1, във връзка с чл. 70, ал. 1, чл. 78, ал. 3, чл. 94, ал. 1 ЗЗК не е просто една излишна формалност, а представлява гаранция, че разследването на евентуално нарушение от страната на ответното предприятие ще се извършва от КЗК в рамките на законово-установен административен процес, който съдържа гаранции за правото на страната на защита, каквито изисква и Директивата, посочена по-горе.
Обратно, производството по извършване на секторен анализ не е пригодено за такъв вид разследвания и не съдържа необходимите гаранции за осигуряване на правото на защита на засегнатите от него предприятия, именно с оглед неговия изход, който не би могъл пряко и непосредствено да засегне правната сфера на предприятията.
Поради това, считаме, че предложеният текст на §32 от законопроекта относно изменение на чл. 91, ал. 3 от Закона за защита на конкуренцията следва да отпадне, като се запази настоящият способ чрез образуване на отделно производство за разследване на евентуално установени нарушения, за които са били налице данни в хода на производството по извършване на секторен анализ.
- Относно откриване на задълбочено проучване на концентрации, в случай, че е необходимо становище от специализиран държавен орган
Производствата по концентрации по своето естество са бързи производства, доколкото световната практика сочи, че бързината на приключване на сделката е от съществено значение за интересите на страните по нея и всяко забавяне променя параметрите при които тя би се осъществила и накърнява техните интереси.
Ето защо възможността за задълбочено проучване е дадена на органите за защита на конкуренцията, както на европейско ниво (Европейската комисия), така и на национално, само в случаите, в които са налице опасения за сериозно засягане на конкуренцията. Практиката сочи, че много малък процент от сливанията и придобиванията на ниво ЕС и в България преминават през такова задълбочено проучване (т.нар. „втора фаза“), което съществено забавя тяхното приключване.
Считаме, че получаването на становище от специализиран държавен орган е обичайно и напълно възможно в рамките на ускореното проучване на концентрацията.
То в общия случай не води до съмнение за съществено засягане на конкуренцията.
Предвиденото посредством §30 от законопроекта, във връзка с чл. 83, ал. 1 т. 3 от ЗЗК изискване задълбочено проучване да се извършва, когато
„ 3. е необходимо становище на специализиран държавен орган, на който със закон е възложено регулиране на дейности в съответния сектор.“
създава бланкетна възможност за съществено, ненужно и непропорционално на преследваната цел, забавяне на всички сливания и придобивания, предмет на проучване от КЗК.
Почти няма сектор в икономиката, който да не е регулиран от специализиран държавен орган. Това означава, че почти автоматично всяка сделка, предмет на проучване от КЗК, би подлежала на задълбочено проучване, което би било не само несъразмерно с оглед преследваната от закона цел за запазване на конкуренцията, но и би довело до напълно неефективно използване на ресурсите на администрацията на Комисията, които могат да бъдат насочени към далеч по-важни задачи и проблеми.
В тази връзка предлагаме предложената съгласно §30 от законопроекта, т. 3, на чл. 83, ал. 1 да отпадне.
- Предложения за допълнения в законопроекта
Във връзка с цялостната цел на законопроекта за актуализация на правната рамка на защитата на конкуренцията, бихме искали да предложим включването на следните допълнителни промени:
5.1. Предлагаме отмяна на чл. 36, ал. 2 от Закона за защита на конкуренцията
Съгласно чл. 36, ал. 2 от Закона за защита на конкуренцията
„(2) Забранява се предлагането или даването на добавка към продаваната стока или услуга безвъзмездно или срещу привидна цена на друга стока или услуга, с изключение на: рекламни предмети с незначителна стойност и с ясно посочване на рекламиращото предприятие; предмети или услуги, които според търговската практика са принадлежност към продаваната стока или извършваната услуга; стоки или услуги като отбив при продажба в по-големи количества.“
Посочената разпоредба е лишена от каквато и да е икономическа и пазарна логика, доколкото спъва предлагането на пакетни предложения от страна на производителите, които са в интерес на потребителите.
Тази разпоредба няма аналог в нито едно друго национално законодателство в Европа, нито на европейско ниво.
Обичайно и съответно на добросъвестната търговска практика е предлагане на стоки или услуги в пакет или предлагането на допълнителни, безплатни стоки и услуги към тези заплащани от потребителите, за да се стимулира тяхното търсене. Подобно предлагане е в интерес на потребителите и по никакъв начин не засяга конкуренцията.
Касае се т.нар. конкуренция между пакети (competition between bundles). Всеки пазарен оператор е способен да създаде пакет от стоки и услуги, с които да отговори на пакетите, предлагани от неговите конкуренти.
В продължение на повече от 20 години, откакто присъства тази разпоредба в ЗЗК, както бизнесът, така и самата КЗК изпитват огромни трудности да обосноват в кои случаи пакетната продажба е допустима и в кои е забранена с оглед посочената разпоредба. Причината е, че както посочихме по-горе, тази разпоредба е лишена от реална икономическа логика и представлява един правен архаизъм, който спъва и пречи на развитието на икономиката на страната, като уврежда и интересите потребителите.
Предлагаме разпоредбата на чл. 36, ал. 2 ЗЗК да бъде отменена.
5.2. Предлагаме изменение на чл. 95 от Закона за защита на конкуренцията
Съгласно чл. 95 от ЗЗК:
„Чл. 95. В случаите по чл. 32 рекламодателят е този, който трябва да докаже, че рекламата не съдържа белези, които я правят забранена.“
Тази разпоредба не кореспондира с разпоредбата на чл. 7 от Директива 2006/114/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно заблуждаващата и сравнителната реклама, според която:
„Член 7
Държавите-членки предоставят на съдилищата или на административните органи правомощия, позволяващи им в рамките на гражданските или административните производства по член 5:
а) да изискват от рекламодателя да представи доказателства за точността на фактическите твърдения в рекламата, ако при отчитане на правния интерес на рекламодателя и други страни в производството, подобно искане изглежда целесъобразно предвид обстоятелствата по делото, а по отношение на сравнителната реклама - да изискват от рекламодателя да предостави подобни доказателства в кратък срок;
и
б) да приемат фактическите твърдения за неточни, ако доказателство, изисквано в съответствие с буква а), не е предоставено или е счетено за недостатъчно от съда или административния орган.“
В резултат на разпоредбата на чл. 95, която бланкетно възлага на рекламодателя задължение за доказване, в практиката се стига до изискване за доказване на рекламни твърдения, които очевидно не следва да се възприемат буквално (напр. т.нар. рекламно преувеличение (puffery)), за доказване на отрицателни факти, за доказване на абсолютни и суперлативни твърдения, които средният, разумен, опитен и скептичен потребител в никакъв случай не би възприел по такъв начин.
В тази връзка, считаме, че текстът на разпоредбата следва да бъде съобразен с този на Директивата, като задължението за доказване да бъде възложено при отчитане на правния интерес на рекламодателя и другите страни в производството, ако такова изискване е целесъобразно, а също така и задължение на органа за защита на конкуренцията да мотивира и посочи ясно пред ответника, кои фактически твърдения в рекламата изисква да бъдат доказани.
Предлагаме чл. 95 ЗЗК да бъде изменен както следва:
„Чл. 95. (1) В случаите по чл. 32, Комисията, с нарочно и мотивирано определение, може да изиска от рекламодателя да представи доказателства за точността на фактическите твърдения в рекламата, ако при отчитане на правния интерес на рекламодателя и други страни в производството, подобно искане изглежда целесъобразно предвид обстоятелствата по преписката, а по отношение на сравнителната реклама - да изиска от рекламодателя да предостави подобни доказателства в кратък срок.
(2) Комисията може да приеме фактическите твърдения за неточни, ако доказателство, изисквано в съответствие с ал. 1, не е предоставено или е счетено за недостатъчно.“
Уважаеми дами и господа народни представители,
Вярваме, че аргументите, които изложихме по-горе, са в полза на обществото, потребителя и доброто функциониране на пазара у нас и се надяваме да бъдат подкрепени и отчетени при окончателното приемане на законопроекта.
С уважение,
Асоциация на месопреработвателите в България
Асоциация на производителите на безалкохолни напитки в България
Асоциация на производителите на рибни продукти БГ ФИШ
Национален браншови съюз на хлебарите и сладкарите
Национална лозаро-винарска камара
Сдружение на производителите на растителни масла и преработватели на маслопродукти в България
Сдружение Храни и напитки България
Спиритс България – Асоциация на производителите, вносителите и търговците на спиртни напитки в България
Съюз на пивоварите в България
Съюз на преработвателите на плодове и зеленчуци
Съюз на производителите на захар и захарни продукти
Съюз на птицевъдите в България
Асоциация на индустриалното свиневъдство в България
Асоциация на свиневъдите в България
Съюз на българските мелничари
