Относно проект на Закон за публичните финанси
Добави мнение

Българската стопанска камара принципно подкрепя приемането на Закон за публичните финанси (ЗПФ), който да замени действащите в момента Закон за устройството на държавния бюджет и Закон за общинските финанси. Така ще се създаде широкообхватна основа за управление на публичните финанси с оглед ефективност и ефикасност на публичните разходи, в т.ч. чрез въвеждане на конкретни принципи при управлението им.

Положителни страни на предложения законопроект

1. Положителен момент е, че законът транспонира Директива 2011/85 на ЕС относно изискванията на бюджетните рамки на държавите-членки, което създава гаранции за спазване на изискуемата бюджетна дисциплина. В същото време, обаче, не е налице таблица на съответствието между двата документа (ЗПФ и Директира 2011/85).

2. Сред положителните страни на закона е, че чрез него се уреждат и въпроси, които се разглеждаха досега ежегодно в Закона за държавния бюджет на РБ. Подобен подход създава по-висока степен на стабилност на законодателството и практиката.

3. Проектозаконът извежда като ключова ролята на програмното и ориентирано към резултатите бюджетиране като основен метод за управление на публичните разходи:

  • Съгласно Чл. 5 „Бюджет е утвърденият, включително промененият по съответния ред, годишен финансов план на бюджетната организация, включващ приходите и помощите, разходите, трансферите, бюджетното салдо и неговото финансиране, поетите задължения за разходи, както и други показатели за оценка на постигане на целите на бюджетната организация“
  • В чл. 76 от ЗПФ е разписано ясно и конкретно съдържанието на средносрочната бюджетна прогноза, а именно: описание на приоритетите на политиките на правителството, основните допускания, при които е разработена; допускания за развитието на националната и световната икономика; целите на фискалната и бюджетната политика; информация за последната отчетна година и тавани на разходите на първостепенните разпоредители с бюджетни средства.
  • Освен включените в действащия Закон за устройството на ДБ принципи за управление на публичните финанси „икономичност“, „ефективност“, „ефикасност“, „законосъобразност“ и „прозрачност/публичност“ в проекта на ЗПФ (чл.21) са включени и принципите „всеобхватност“, „отчетност и отговорност“, „адекватност“ и „устойчивост“. Нещо повече, всички принципи са подробно дефинирани (описани). В този смисъл, важна е дефиницията за „ефикасност“ – „степента на постигане на целите на бюджетните организации при съпоставяне на действителните и очакваните резултати от тяхната дейност“.
  • В §1 от Допълнителните разпоредби са включени нови дефиниции:

- т.2 „Бюджетна програма” е съвкупност от дейности, за които е отговорен определен орган, и по която се разходват ресурси от бюджета за реализиране на конкретна цел на политиката.

- т.19 „Политика” е съвкупност от цели на органите на държавна власт за въздействие в определена област на социалното и икономическото развитие на обществото. Всяка политика обединява бюджетни програми, насочени към изпълнението на конкретна политика на правителството.

За да не останат посочените дотук текстове само в сферата на добрите намерения и пожелания, препоръчително е да се въведе изискване отделните разпоредители с бюджетни средства да публикуват текущо публични отчети за изпълнение на предварително заложените (и бюджетирани) приоритети, цели и индикатори за тяхното изпълнение. Това ще допринесе за осъществяването на обществен контрол върху изпълнението на политиките на отделните ведомства и ефективността на разходването на публичните финанси.

4. ЗПФ отразява отдавнашното настояване на БСК и останалите работодателски организации осигурителните вноски на заетите в държавните институции (първостепенни разпоредители с бюджетни средства) да се внасят всеки месец за сметка на бюджетите на съответните ведомства и при забавяне последните да се санкционират по същия ред, както всички останали работодатели. Това ще гарантира равнопоставеност между държавата, в качеството й на работодател, и останалите работодатели по отношение на задълженията им като осигурители. Съгласно чл. 151, ал. 11 от ЗПФ „Разходите за осигурителни вноски на държавните осигурителни фондове и институции се начисляват и отразяват по съответния бюджет, като дължимите от съответния бюджет суми за бюджети на други държавни осигурителни фондове се отразяват като задължение и се внасят по съответните им сметки в БНБ до 20-о число на месеца, следващ начисляването на сумите“, а според ал. 16 от същия член „за невнесените в срок суми по реда на ал. 9 се дължи законната лихва"

5. ЗПФ предвижда ограничаване на дефицита по консолидираната фискална програма до 2% и разходите до 40% от БВП, а дефицитът на сектор "Държавно управление" е ограничен до 3%.


Отрицателни страни на законопроекта

Основните ни забележки по отношение на законопроекта са следните:

1.    В мотивите към ЗПФ се посочва, че се предвиждат промени в десетки други закони, както и отмяната на Закона за устройството на държавния бюджет и на Закона за общинските бюджети. Това изисква ЗПФ да се разглежда в пакет с предвижданите помени в останалото законодателство, а не да се работи на парче. Само тогава може да се прецени с достатъчна точност постигането на желаните цели и да се отстранят евентуални скрити проблеми.

2.    Със ЗПФ (чл.21, ал.3) се въвежда отговорността на разпоредителите с бюджетни средства и изискване за оценка на съответствие със законодателството, но не е предвидено изискване за изготвяне на оценка за ефективност и ефикасност (предварителна и последваща).

3.    Има неясноти, които могат да породят различни тълкувания и спорове, като например в чл.3 от проекта е записано „Публичните финанси са система за осигуряване и финансиране на публични блага и услуги, преразпределение и трансфериране на доходи и акумулиране на ресурси от бюджетните организации чрез приходи, помощи, дарения, реализация на финансови активи, поемането на дълг и друго финансиране“. Това означава ли, че всяко ведомство самостоятелно ще може да генерира дълг, както и да поема друго финансиране? Какво точно е това друго финансиране?

4.    В Чл.8, ал. 3 се дава възможност за администриране на публични средства от други органи и лица извън изрично посочените в закона, и то само въз основа на акт на МС. В случая са дадени твърде широки правомощия на МС да възлага управление на бюджетни средства, вкл. на „лица“.

5.    Чрез чл.16, ал.3 се създава възможност съществуващата в ЗУДБ забрана за „промени на данъците във всички елементи на данъчната уредба” да бъде ограничена само до размера на данъчните и осигурителни ставки, но се създава свобода за промяна в данъчната или осигурителна основа.

6.    Текстовете, отнасящи се до общинските бюджети (от чл.30 и сл., и раздел I от глава 4), предвиждат нулево салдо на касова основа и намаление на разходите при отрацателно салдо до постигане на „нула“. В момент, когато говорим за засилване на местното самоуправление, не е ясно как това може да се постигне без достатъчно финансови средства и без предвиден ред за допълнителни трансфери от централния бюджет.

7.    В чл.63 се прави опит отговорността на държавата за неправомерно надплатени суми по европроекти да се прехвърли върху бенефициентите. Този текст следва да се отнася само и единствено при доказано виновно поведение на бенефициента.

8.    С промени в ЗУДБ от 2008 г. средствата и операциите на Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система (т.нар. Сребърен фонд) са включени в централния бюджет като самостоятелна обособена част. В настоящия проект на ЗПФ (чл.43, ал.4) това правило е запазено, но е отпаднало изискването оперирането със средствата на фонда да става „по ред, определен със закон“, което е неприемливо.

9.    Липсват гаранции за ефективно отделяне на бюджета на НЗОК от консолидирания бюджет на страната:

  • Чл. 61, ал.2 предвижда възможност националното съфинансиране по програми и механизми на ЕС и по други международни програми и договори да може да се осигурява „чрез трансфер от централния бюджет или от друг бюджет“. Това крие опасност от прехвърляне за тази цел на средства от бюджет с излишъци (напр., от бюджета на НЗОК), което също е неприемливо.
     
  • С чл.90, ал.2 „в случай на временен касов дефицит по държавния бюджет Министерският съвет може да го финансира със средства от наличности по сметки или…”. Това практически дава възможност за покриване на касов бюджетен дефицит да се ползват средства от други сметки (напр., от НЗОК), при това без да е предвиден регламент за тяхното възстановяване. Такава регламентация е наложителна. Повече от 67 на сто от бюджета на здравната каса се формира от осигурителни вноски за сметка на работодателите и осигурените лица. Това изисква да се осигури реално трипартитно управление на здравноосигурителната система, което да отговаря на реалния принос на страните във финансирането на системата. Трябва да се преустанови тенденцията за одържавяване на здравноосигурителната система. Управлението на финансовия ресурс на НЗОК трябва да бъде право и отговорност на управителните органи на касата, излъчени от страните, които финансират системата. Трябва да се преустанови практиката средства от осигурителни вноски от бюджета на НЗОК да се пренасочват във фискалния резерв и/или прехвърлят в бюджета на Министерството на здравеопазването.

10.    Липсват критерии за оценка на ефекта от разходването на публичните средства.

11.   Чл. 95 от ЗПФ въвежда изискване бюджетните организации (вкл. НЗОК и НОИ) да публикуват утвърдените си бюджети на своите интернет страници при спазване на изискванията на Закона за защита на класифицираната информация. Наложително е такова изискване да се въведе и за публикуване на отчетите за изпълнение на бюджетите. Това ще осигури прозрачност в дейността на бюджетните организации, в частност – на осигурителните институции.

12. Чл. 129 от ЗПФ предвижда първостепенните разпоредители с бюджет да представят в Министерството на финансите ежемесечно и на тримесечие отчети за изпълнението на бюджетите си. Този текст противоречи на нормативно определеното задължение осигурителните институции да представят отчети само пред органа, приел бюджета им, т.е. пред Народното събрание.

13. Извънредно голяма свобода е предоставена на министъра на финансите и министър-председателя да променят бюджетите на отделните институции, както и да определят условия, ред, срокове и др.

14. Не е уреден начинът на контрол по предоставяне на безлихвени заеми от републиканския бюджет към други разпоредители с бюджетни средства.

15. Не е разписана глава 16 „Административнонаказателни разпоредби“.