Относно промени в Закона за управление на отпадъците
Добави мнение

ДО

Г-ЖА ИВЕЛИНА ВАСИЛЕВА

МИНИСТЪР НА ОКОЛНАТА СРЕДА И ВОДИТЕ

 

 

Изх. № 05-10-1(14.01.2016 г.)

ОТНОСНО: Промени в Закона за управление на отпадъците (ЗУО)

 

            УВАЖАЕМА ГОСПОЖО ВАСИЛЕВА,

От 2003 г. Българската стопанска камара декларира многократно необходимостта от промяна на регламентирания правен режим на функциониране на организациите за оползотворяване на масово разпространени отпадъци, вкл. на отпадъци от излезли от употреба моторни превозни средства (ИУМПС).

Нарушени са основни принципи на функциониране на Общностния пазар и на правилата на конкуренция от приложената правна оценка, вкл.:

-  статутът на организациите за оползотворяване, определени от ЗУО като предприятия, предоставящи публични услуги („услуги от общ икономически интерес“), начинът на тяхното финансиране и липсата на прозрачност противоречат на чл. 13, чл. 106(2) и Протокол № 26 от Договора за функциониране на ЕС (ДФЕС);

-  предоставяната държавна помощ нарушава изискванията за допустимост, регламентирани в чл. 107 и чл. 108 от ДФЕС.

С оглед прекратяване на неправомерната намеса в Общностния пазар и на несъвместимата държавна помощ, БСК предлага да бъдат внесени промени в ЗУО за либерализация на услугите по оползотворяване на ИУМПС, като се осъществяват изцяло на пазарни принципи, при действащ ефективен контрол и процедури за регистрация.

Възможен е и алтернативен подход, включващ регламентиране на режим на предоставяне на публични услуги само от организациите за оползотворяване, които да действат изцяло като „предприятия от общ интерес“ в съответствие с приложимото право на ЕС. Това налага допълващи законови промени, които да гарантират спазването на принципите и критериите за съвместимост на държавната помощ и пълна прозрачност на дейността, вкл. чрез промяна на чл. 48 ал. 7 на ЗУО.

В тази връзка предлагаме в проекта на ЗИД на ЗУО, публикуван за обществено консултиране, да бъдат внесени съответни промени,съобразени с изискванията на правната уредба на ЕС и т.нар. „кръгова икономика“.

БСК ще внесе допълнително становище и по други предложения, включени в цитирания законопроект.

 Приложение: съгласно текста

                       С УВАЖЕНИЕ,

                       БОЖИДАР ДАНЕВ

                       Изпълнителен председател

 

Приложение към писмо на БСК, Изх. № 05-10-1(14.01.2016 г.)

Правна оценка на статута на организациите за оползотворяване и констатирани противоречия с основни изисквания на Договора за функциониране на ЕС (ДФЕС)

Оползотворяването на отпадъци от ИУМПС включва обособени процеси на събиране, транспортиране, съхраняване, разкомплектоване, предаване за повторна употреба на части и възли, на обработени суровини за рециклиране или окончателно третиране на отпадъци, които не могат да бъдат оползотворени. В съответствие с принципа на ЕС за „разширената отговорност на производителя“, националното законодателството предвижда задължените лица които пускат на пазара, след чиято употреба се образуват масово разпространени отпадъци в т.ч. ИУМПС, да изпълняват задълженията си по един от следните начини:

  1. Участие в индивидуални или колективни системи, като пазарно преимущество имат колективните схеми чрез организациите за оползотворяване (ОО). Последните могат да извършват самостоятелно, изцяло или част от дейностите като възлагат на други предприятия подготвителните процеси, цялостното или частично оползотворяване и или окончателно третиране (обезвреждане) на отпадъци от ИУМПС. Дейността се извършва след издаване на разрешителни без да се прилага конкурсен или концесионен принцип. ОО не разпределят печалба за своите акционери и са задължени да изпълняват част от приетите национални цели за оползотворяване и рециклиране. Техните основни приходи се формират от договори с лица пускащи на пазара нови или употребявани МПС, като съответните специфични възнаграждения :

- са ограничени до максималния размер на държавните продуктови такси, внасяни при регистрация на МПС;

- следва да покриват само минимално необходимите невъзстановяеми разходи за дейността ако същата не може да се самофинансира и да генерира печалба. В противен случай е налице риск, този специфичен способ на финансиране да бъде третиран като прекомерна намеса на вътрешния пазар, нарушаващ конкуренцията и представляващ несъвместима държавна помощ съгласно условията определени от Договора за функциониране на ЕС (ДФЕС);

- се използват за развитие на собствената дейност на (ОО) и или като допълващо финансиране към предприятията за разкомплектоване или на други свързани процеси за оползотворяване на отпадъци от ИУМПС. Това финансиране допълва съответните основни приходи от продажба на възли и детайли за втора употреба и на обработени отпадъчни суровини за последващо рециклиране, дейности, които са изцяло печеливши;

- трябва да бъдат напълно прозрачни за обществото, тъй като практически се ангажират публични средства, които ако не постъпят в тези ОО, ще бъдат платени като държавни продуктови такси в държавното предприятие ПУДООС към МОСВ.

Основна особеност на ОО на начина на по който функционират и финансират своята дейност е, че те действат в условията и при режим на „задължения за предоставяне на публични услуги“ - т.н. „услуги от общ икономически интерес“ в съответствие с чл. 13, чл. 106(2) и Протокол № 26 от ДФЕС.

  1. Чрез предприятия със сключени договори с ОО за цялостно или частично изпълнение на дейности по оползотворяване на ИУМПС – събиране, транспортиране, разкомплектоване, съхраняване и предаване за рециклиране, повторна употреба и(или окончателно третиране на отпадъци, които не могат да бъдат оползотворени;
  1. Чрез предприятия които действат при спазване на правилата на вътрешния пазар за свобода на установяване и на предоставяне на услуги (чл. 49 и чл. 56 от ДФЕС) и на общите и специфични регулаторни режими вкл., Закона за управление на отпадъците (ЗУО).

 Съгласно ЗУО на задължените лица вкл., на пускащите на пазара МПС е предоставена възможност да изпълняват задълженията си чрез внасяне на държавни продуктови такси в държавното предприятие ПУДООС към МОСВ. Последното се финансира от тези и други законово регламентирани продуктови такси. Същевременно ПУДООС няма задължения за събиране, оползотворяване на масово разпространени отпадъци и изпълнение на съответна част от определените национални цели вкл., за отпадъци от ИУМПС.

ОО по т.1 по-горе имат особен правен статут, доколкото по законодателен път и по силата на издадени разрешителни са им възложени специфични задължения като доставчик на специфични публични услуги от общ интерес – изпълнение на част от националните цели за оползотворяване на отпадъци от ИУМПС и не могат да разпределят печалба към своите акционери. Действащото законодателство им дава възможност да получават определени с нормативен акт възнаграждения, чиито размер е обвързан по икономически път с максималния размер на държавните продуктови такси.

ДФЕС и приложимите рамкови документи на ЕК определят услугите от общ интерес като услуги, които осигуряват краен резултат в полза на обществото. Този резултат не би бил постигнат или ще бъде осъществен при различни условия спрямо преследваните цели по отношение на качество, сигурност, поносимост, общо третиране и универсален достъп в сравнение с услуги, предоставени от конкуриращи се субекти на пазарен принцип, т.е. без публична или регулаторна интервенция или регламентирано специфично финансиране. По такъв начин посредством регулациите, издаването на разрешителни за дейността, финансираното или по-друг способ се възлагат задължения за предоставяне на публични услуги (услуги от общ интерес) върху отделни доставчици от особен тип, за които не са приложими общите правила на вътрешния пазар и конкуренцията.

Страните от ЕС имат широки правомощия при определянето на обхвата на публичните услуги или алтернативното им предоставяне при общи пазарни принципи и спазване на общото и секторно право на ЕС (ако е прието). Тези решения на националните компетентни органи и национално законодателство подлежат също на преглед от страна на ЕК или от Съда на ЕО.

Определеният в страната режим за организиране, финансиране и функциониране на ОО, нарушава пряко действащото европейско право, представлява недопустима дискриминация и е в ущърб както на предприятията, предоставящи съответните услуги изцяло на пазарен принцип и при конкурентни условия, на собствениците на МПС, така и на лицата пускащи на пазара МПС, тъй като:

  1. Налице е т.н. „явна грешка в преценката“ на органите на законодателната и изпълнителна власт на Р. България (manifest error of assessment), допусната при определяне на услуги от общ икономически интерес.

Аналогичен е случаят адресиран с Решение на Комисията относно държавна помощ № C 28/1998 – Италия – Centrale del Latte di Roma, ОВ L 265, 19.10.2000 г., (http://eurlex.europa.e/LexUriServLexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:265:0015:0028:EN:PDF) с което се приема, че отстраняването на мъртви животни е в интерес единствено на икономическите оператори, които се възползват от него и тези оператори следва да поемат разходите за обезвреждането на отпадъците, които са създали - принципът „замърсителят плаща“.

 Може да се направи извода, че възлагането на публични услуги (услуги от общ интерес) на ОО за изпълнение на задължения на лицата, пускащи на пазара МПС следва да се либерализира, като се осъществява изцяло на пазарни принципи. Това предполага самостоятелно изпълнение на задълженията за тяхна сметка или от самостоятелни икономически оператори, действащи изцяло на пазарен принцип при съответно възлагане и проследимост. Следва да се отчете и обстоятелство, че съответните дейности са самофинансиращи се и печеливши вкл., и след покриване на разходите за третиране (обезвреждане) на крайни отпадъци, които не могат да бъдат използвани като ресурси в други производствени процеси, услуги или дейности.

  1. Налице е отделен сектор от предприятия със значителен пазарен дял действащи на общ пазарен принцип, които предоставят аналогични услуги - оползотворяване на отпадъци от ИУМПС като изпълняват част от националните цели за оползотворяване и рециклиране. Те нямат статут на предприятия от общ икономически интерес и не получават допълнителна финансова компенсация, но осигуряват съответните услуги при добро равнище на качество, цена, достъп до услугата, на непрекъснатост и съответствие с общия интерес, дефиниран от държавата в конкретния случай. В този контекст е приложимо съдебното решение по аналогичен случай - дело C-205(99 Analir [2001] ECR I-1271, paragraph 71 (сравни също и параграф 48 на Съобщение на ЕК C(2011) 9404 final COMMUNICATION FROM THE COMMISSION on the application of the European Union State aid rules to compensation granted for the provision of services of general economic interest). Доколкото в страната работят едновременно предприятия предоставящи  услуги по оползотворяване на отпадъци от ИУМПС, действащи при нормални пазарни условия и изпълняващи дейности от общ икономически интерес, компетентните органи следва да инициират промени в ЗУО, с които предоставянето на едни и същи услуги по изпълнението на задълженията на лицата, пускащи на пазара МПС да се либерализира, като се осъществява изцяло на пазарни принципи.
  2. Практически са нарушени изискванията за прозрачно осъществяване и финансиране на дейността на предприятия в общ интерес, доколкото чл. 48 ал. 7 на ЗУО въвежда неправомерна забрана за предоставяне за публичен достъп ни данни и информация от страна на ОО и ИАОС, включително в нарушение на Конвенцията от Орхус за достъп до информация за обществото по въпроси свързани с околната среда.

4.  Нарушени са изискванията за прилагане на разпоредби за тръжни процедури от страна на предприятия действащи в общ интерес за спазване на принципите на равно третиране, недискриминация и осигуряване на съответните услуги при минимални разходи. Пълното спазване на откритите или ограничените процедури за възлагане на обществени поръчки на базата на най-ниската цена или при определени условия въз основа на икономически най-изгодната оферта означава, че поръчката се възлага на „най-ниската цена за общността“, както се изисква от Съда на ЕО като едно от условията за изключване на наличието на държавна помощ. В тази връзка е приложимо съдебното решение по делото C-280(00, Altmark, Recueil 2003 г.,  Altmark Altmark Trans GmbH и Regierungspräsidium Magdeburg v Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (Altmark) по което Съдът на ЕО постановява, че компенсациите за обществени услуги не представляват държавна помощ по смисъла на член 107 от ДФЕС, само при условие, че са изпълнени четири кумулативни критерия:

-    Първо, предприятието получател трябва да има действителни задължения за предоставяне на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно определени;

-    Второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;

-    Трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба;

-    Четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задълженията за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, която би позволила да бъде избран участникът, който е в състояние да предостави тези услуги при най-ниски разходи за общността, равнището на нужната компенсация трябва да се определи въз основа на анализа на разходите, които би направило типично предприятие, ако е добре управлявано и достатъчно оборудвано (виж също раздел 3.2.3 на SWD(2013) 53 final)2 РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА Ръководство за прилагането на правилата на Европейския съюз в областта на държавната помощ, обществените поръчки и вътрешния пазар към услугите от общ икономически интерес, и по специално към социалните услуги от общ интерес).

В конкретния случай законово определеният статут на ОО, начина на тяхната организация, функциониране и финансиране нарушават едновременно и четирите кумулативни критерия, съответно получаваните възнаграждения несъмнено представляват несъвместима държавна помощ съгласно член 107 и чл. 108 от ДФЕС. С оглед прекратяване на нейното предоставяне следва да бъдат внесени промени в ЗУО с които изпълнението на съответни услуги по изпълнението на задълженията на лицата, пускащи на пазара МПС да се либерализира, като се осъществява изцяло на пазарни принципи.            

Обратно, ако компетентният държавен орган предпочете извършването на съответните дейности да бъде регламентирано само и изцяло в режим на публична услуга от съответни предприятия от общ интерес (ОО), то следва да бъдат внесени редица законодателни промени за спазване на принципите и критериите за съвместима държавна помощ, посочени по-горе.

Тези принципи и изискания не намират отражение в публикувания за обществено консултиране проект на ЗИД на ЗУО. Към законопроекта не е приложена оценка за регулаторно въздействие на предложените промени и отново се съхраняват условията за предоставяне на недопустима държавна помощ, намеса на Общностния пазар и конкуренцията между отделните субекти – ОО, действащи като предприятия от общ икономически интерес и предприятия за разкомплектоване и оползотворяване на отпадъци от ИУМПС.

 С оглед прекратяването на неправомерната намеса на пазара и предоставянето на несъвместима държавна помощ, следва да бъдат внесени промени в ЗУО с които услугите по изпълнение на задълженията на лицата пускащи на пазара МПС да се либерализира, като се осъществява изцяло на пазарни принципи. Друг алтернативен подход включва регламентиране на режим на предоставянето на публични услуги, само от организациите за оползотворяване, които действат като „предприятия от общ интерес“ в съответствие с приложимото право на ЕС. Необходимо са и допълващи законови промени, гарантиращи спазването на принципите и критериите за съвместимост на държавната помощ и пълна прозрачност на дейността вкл., промяна на чл. 48 ал. 7 на ЗУО.